人口300万以下城市放开落户

北京商报讯(记者 陶凤 王晨婷)12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)提出，为激发社会性流动活力，将以户籍制度和公共服务牵引区域流动，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。根据国家统计局数据，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市共有59个，包括太原、长沙、苏州、宁波等。

《意见》提出，为破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，要以户籍制度和公共服务牵引区域流动，畅通有序流动渠道，激发社会性流动活力。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万-500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

同时，《意见》也要求在教育、医疗等方面推进基本公共服务均等化。常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

其实，这并非国家第一次提及改变部分城市的落户限制。今年4月，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中就有过类似表述。

“国家发改委的政策更多还是体现为国家部委的政策思路，而此次由两办发文，可以看出层次更高，对于积极推进户籍政策改革等有较为积极的作用，这一点也符合2020年新型城镇化建设的发展需要。”易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉北京商报记者。

根据国家统计局的最新数据，即2017中国城市统计年鉴，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市共有59个，人口数排名前十的包括太原、长沙、苏州、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡及合肥。但由于人口统计数据存在一定的滞后性，部分已经跨越300万门槛，完成Ⅱ型大城市到Ⅰ型大城市转变的城市具体落户政策，还有待进一步明确。

北京商报记者浏览部分Ⅱ型大城市的落户政策发现，大多数城市在声称“全面取消”的同时，还是附带了一些要求。以太原为例，去年6月，太原市公布最新“放宽人才户口迁入的政策”，落户首次与就业脱钩，但对学历提出要求。要求专科以下学历只要年龄不超过40周岁(含)，本科学历只要年龄不超过45周岁(含)可直接落户，硕士研究生以上学历落户则不受年龄限制。对符合条件的人才均实行“先落户后就业”，且配偶、子女、父母均可随迁。

落户限制全面取消尚需具体标准的出台。但无论如何，“全面取消”将对人才争夺大战再添一把火。12月25日，温州市就发布了《温州市人才住房租售并举实施办法》，提出符合条件的优秀本科生买房打7折，租房3折，并将在全市配建人才住房。

“类似政策对于很多地级市的影响会很大，进而放松落户能够直接刺激购房需求，而且既然提到了全面取消，那么后续约束会减少，劳动力、人口或人才进城落户变得更为简单。”严跃进告诉北京商报记者，对于房地产行业来说，虽然此次政策出发点是为了促进人口流动，但客观上也会释放新的购房需求，对于2020年房地产市场的活跃等有积极作用。

付一夫：户籍之墙土崩瓦解，然后呢？

文/苏宁金融研究院高级研究员，中国社科院管理学博士 付一夫

国人的跨地区自由迁徙，从未像今天这般容易。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”等措施。

这是2019年里，时隔8个月后涉及户籍改革的又一新政。相比于4月份国家发展改革委印发的《2019年新型城市化建设重点任务》，此次《意见》无疑是“升级版”，标志着户籍的再度放宽。

曾几何时，户籍宛如一堵无形的高墙，横亘在城乡、地区与人群之间，难以逾越。不过近些年，国家户籍改革的步伐明显提速，2012年至今的7年时间中，仅国家层面的户籍改革政策就超过了7份。

眼下，这堵超过60岁的高墙已然到了土崩瓦解之时，“零门槛”落户不再是遥不可及的梦想，而各个城市也正以前所未有的开放姿态，张开双臂欢迎着几乎所有人的到来。

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借着政策的“东风”，哪些城市将会站上风口呢？在回答这一问题之前，有必要先来介绍一下国家对于城市人口规模的层级划分标准。

通常情况下，至少有三个统计口径可以用来判断一座城市的人口规模，即全域人口、市辖区人口和城区人口，不过只有“城区人口”才是衡量城市人口规模最为恰当的指标，原因如下：

一来，在市管县的体制下，全域人口多的城市未必就一定是大城市，如山东临沂与河北保定，人口规模都在千万以上，但两个城市都是三线城市，只因大多数人口都居住于其辖下的县市；

二来，很多城市的市辖区内仍有大量的农村地区，其中居住着大量的农业人口，而一些刚刚撤县(市)改区的地方，农村和农业人口占比同样较高，因而用市辖区人口来衡量城市人口规模不够精准。

而刚刚发布的户籍新政，强调的正是“城区常住人口”。

在城市层级划分上，根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口 100万~500万的城市为大城市，其中300万~500万的城市为Ⅰ型大城市，100万~300万的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万~1000万的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市；城区常住人口在100万以下的则属于中小城市。

参考住建部公布的《城市建设统计年鉴》可知，我国城区常住人口超过300万的城市共有27个，其中超大城市4个，特大城市10个，I型大城市13个(参见图1)。

按照户籍新政要求，上述城市的户籍制度将会分别采取“全面放宽”、“完善积分落户、精简积分项目、确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”的态度来加以完善，而除了这27个城市之外，其他所有城市都将“全面取消落户限制”——这当中，不乏乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州等省会城市，以及无锡、佛山等“万亿俱乐部”与准“万亿俱乐部”成员。

“零门槛”落户的城市已是遍地开花，想想就让人振奋。

不过，在振奋之余，户籍制度改革一再提速背后的深层次原因，或许更值得我们去思考。

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其实，早在2017年6月，户籍之墙的逐渐土崩瓦解就已显露端倪。

彼时，武汉提出“落户敞开门、就业领进门、创业送一程、服务送上门”的口号，就此打响了全国范围内“抢人大战”第一枪；随后，南京、天津、成都、重庆等各大城市纷纷推出各种零门槛落户、购房打折补贴、出台指导性最低年薪标准等抢人政策，就连北京、上海等一线城市都不甘寂寞地加入进来。而随着越来越多的城市参与其中，城市之间的“抢人大战”渐渐进入白热化状态，与之相应的，是落户门槛的一再降低，而这本身就相当于一种户籍改革。

某种意义上，此次户籍新政的发布，可以理解为是“抢人大战”的深入演进与全面铺开，几乎所有城市都在敞开大门迎接人们的到来。而“人”，正在变得无与伦比的重要。

为何会如此？答案其实很简单，是“人”变得稀缺了；而更深层次的原因，在于我国人口红利的衰减。

按照经济发展的逻辑，一个国家在老年人口比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”，这便是人口经济学家口中的“人口红利”。于我国的经济发展而言，“中国奇迹”能够享誉全球，人口红利的作用可谓居功至伟。

长期以来，我国经济增长的要素驱动模式特征显著，其中以投资居首。按照经济学“边际报酬递减”的有关理论，在劳动力供给规模不变的前提下，持续扩大投资，一定程度之后，资本的边际报酬就会呈现出递减趋势——即投入等量的资本，从中获得的回报却越来越少。事实上，我国经济增长之所以能够保持长期的强劲势头，关键原因之一便是人口红利的存在延缓了资本回报率的降低速度。

根据历年《中国统计年鉴》中的数据，2013年以前，我国适龄劳动人口(16~64岁)的数量始终呈现逐年递增态势，从1982年的6.25亿人增至2013年的10.06亿人，每年新增劳动力数量超过1200万，由此形成了“劳动力无限供给”的格局。这不仅帮助资本维持了长期的高回报率，还让更多的劳动力从老人小孩的赡养等非生产性活动中脱离出来，将多的时间和精力配置于生产性活动中，间接成就了我国“世界工厂”和“世界经济增长引擎”的角色。据世界银行估计，人口红利因素能够解释中国经济增长的33%，其重要意义由此可见一斑。

然而到了2014年，我国适龄劳动人口(16~64岁)规模首次出现下降，较2013年减少了113万人，此后更是逐年递减(参见图2)。倘若缩小年龄范围，我国16~59周岁的人口规模早在2012年便出现了减少，由前一年的92543万人减至92198万人，减少了345万，后续几年同样逐年递减——2013年减少244万，2014年减少371万，2015年减少487万，2016年减少349万，2017年减少548万，2018年减少470万。数据变化的背后，反映的是我国人口红利的衰减。

与此同时，我们所处的社会正呈现出日渐严重的老龄化态势。2018年，全国65岁以上的老人数量达到历史新高的1.67亿，占总人口比重达11.9%，明显高于联合国界定的7%标准，且这一趋势仍在持续。不仅如此，由于种种原因，近些年新生人口持续缩减，即便国家二胎政策已经全面放开，但老百姓生育的意愿仍在不可避免地走低(参见图3)。

当老年人占比逐渐提高与国人生育意愿走低同时出现时，人口年龄的结构性变动便在短期内难以逆转。可以预见的是，未来适龄劳动力规模将会进一步缩减，支撑经济高速增长的传统优势日益减弱，将不可避免地制约到我国经济社会的可持续发展。

因而，适龄劳动力便成了支撑未来经济发展的珍贵资源，对全国来说如此，对城市来说亦如此。尤其是那些知识型与创新型人才，更是城市经济发展的第一资源和动力。为了能够顺利地补充新鲜血液，城市逐步取消户籍限制将是大势所趋和必由之路——毕竟，对于曾经的外来人口来说，没有户口始终都会缺乏归属感，而城市也会因此而难以长久地留住人才。

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不仅如此，国民经济的客观发展形势同样在倒逼着户籍制度改革的提速，这主要体现在市场化和城市化两个方面。

先说前者。

众所周知，受种种因素影响，当前宏观经济下行压力正日渐增大。为了能够进一步激发经济活力，国家越来越重视市场在国民经济中扮演的关键角色。标志性事件便是党的十八届三中全会上通过的《决议》，特别把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，即更加突出市场在资源配置效益最大化和效率最优化的重要地位。此后，决策层更是在不同场合反复强调市场的重要性，并通过种种方式来支持民营经济发展、优化营商环境，以确保经济发展活力的生生不息。

在区域层面，自然也需要加强市场化改革的力度，而市场化改革的阻碍因素恰恰体现在户籍制度上。

一方面，在市场经济环境下，各种资源与要素应当根据供求变动与利润趋向实现优化配置，而人口的自由流动正是优化劳动力资源配置的有效手段。然而，户籍制度依旧阻碍着人口的正常迁移，大量处于农村的剩余劳动力难以转出，地区之间还因此而常常存在劳动力的错配，有些地区劳动力不足，有些地区劳动力过剩。

另一方面，公民身份地位的平等与发展机会均等是市场经济的题中应有之义，可二元户籍制度的存在与此相悖——需知，户籍差别的本质，是一系列福利制度的差异。尽管在新时期，我国正在努力进行教育、医疗卫生、住房与社会保障等方面的制度改革，有些依附在户口上的福利与特权正在废除或淡化，但是因户口导致的身份、权利、机会不平等等现象依然存在。

因此，户籍制度改革便成为了解决问题的关键，而劳动力能够跨区域自由流动，对于克服市场分割、促进公平正义来说都具有深远意义。

再说后者。

按照国际经验，城市化水平是经济社会现代化的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。不断推进城市化，对于产业升级、民生改善、科技进步乃至区域协同发展来说都有着积极影响。

然而，户籍制度的存在，却在一定程度上掣肘着我国城市化进程，长期的城乡经济二元化就是典型表现。虽然改革开放至今，广大农民已经拥有了自主择业的权力，但农民进城后却往往因户籍问题而无法实现身份的转变，于是，农村剩余劳动力的转移速度被严重制约，进而限制了城乡一体化的实现与农民生活状况的根本性改善。

试想，若是没有户籍的限制，那么一个农民进城后，其身份便可真正实现转变，此时哪怕他在城市里做一个外卖配送员，收入都会大大提高，更不用说与之相关的各种福利，这便是户籍制度改革与城市化的意义所在。

当前，我国城市化率逼近60%，比起改革开放初期已有长足进步，但同发达国家相比仍有较大的上升空间(参见图4)。而户籍制度的进一步放宽，无疑将会为我国城市化的深入推进注入新的动力，广阔前景令人无比期待。

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还没有结束。

必须指出的是，纵使户籍改革有万般利好，但绝不是一劳永逸，只因它并非城市吸引人口流入的唯一筹码。

当前，我国城市中主要存在着两种类型的福利：一是户籍福利，包括就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等一系列带有一定竞争性的公共品，这些福利的获取是基于户籍本身，即需要居民通过获得本地户口才能够享有；二是非户籍福利，包括城市基础设施、非正式的就业机会、秩序、信息、环境和文化氛围等一系列非竞争性的公共品，这些福利只需要劳动者来到这座城市即可享有，不同城市居民之间非户籍福利的区别，取决于城市之间经济社会发展水平的差异。

人口的迁移必然是趋利避害的，即便是自由迁移，人们势必也会倾向于选择到能给自己带来最大福利增量的城市，具体包括户籍福利与非户籍福利在内的总福利。

然而在现实中，我们常常看到的剧情却是，尽管大城市的户籍门槛很高，户籍福利对外来人口来说遥不可及，但人们仍然趋之若鹜；尽管小城早已全面放开外来人口落户，但却常常无人问津。宁愿迁移到大城市作非户籍居民，也不愿意迁移到小城市作户籍居民，反映出的是人口迁移的无序性，同样不利于失衡局面的扭转与协调发展的推进。

由此可见，若想真正实现人口在不同区域间的合理配置，除了户籍之外，我们还应大力推动中小城市的发展，尽可能降低其与大城市之间的经济社会发展差距，缩小不同城市之间居民的非户籍福利差异——这虽然非一朝一夕所能企及，但道阻且长，行则将至。

户籍墙倒，只是开始却非最终，我们需要做的，还远远不止于此。

CF40：落户条件或全面取消或放宽，城市如何留人？

文/新浪财经意见领袖专栏机构 四十人论坛

12月25日，中共中央、国务院发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(下称《意见》)，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

实际上，这不是一条最新的新闻。早在今年4月8日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》通知(以下简称“通知”)中，就已经提出“Ⅱ型大城市”要全面取消落户限制。这里的“Ⅱ型大城市”，就是常住人口在100到300万之间的城市。这次从中央和国务院层面再次强调放开这些城市的落户限制，实则是对上述政策的升级，也在一定程度上可以督促地方加大落实力度。

但是，这些城市吸引力有限，一般也没有特别严格的落户限制，或者即便有限制，也没有太多人愿意去落户。

对于一个城市而言，放开、放宽落户条件后，能否接得住才是关键。这背后考察的是一个城市的综合竞争力，与其经济社会发展水平的高低密切相关。户籍制度放宽后，“新市民”能否平等地享受教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务才是关键。

哪些城市放开、哪些城市放宽？

目前，中国按照城区常住人口规模，将城市划分为五类：

超过1000万——超大城市

500到1000万——特大城市

100到500万——大城市

其中，100到300万的“大城市”为“Ⅱ型大城市”，300万-500万的为“Ⅰ型大城市”

50到100万——中等城市

50万以下——小城市

结合《意见》中提出的落户要求，分别来看——全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件；完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

具体对应着哪些城市？根据住建部公布的《2017年城市建设统计年鉴》，全国有78座城市的城区人口规模达到或突破百万大关。

超大城市3座：上海、北京、深圳；

特大城市7座：广州、重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州；

Ⅰ型大城市11座：西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春；

Ⅱ型大城市57座：太原、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡、合肥、乌鲁木齐、东莞、贵阳、洛阳、徐州、厦门、唐山、宁波、邯郸、兰州、临沂、淄博、常州、温州、烟台、保定、济宁、包头、呼和浩特、佛山、鞍山、淮安、抚顺、潍坊、吉林、柳州、南阳、西宁、赣州、盐城、大同、泸州、南通、衡阳、大庆、株洲、银川、襄阳、惠州、齐齐哈尔、海口、扬州、淮南、芜湖、遵义、自贡、泉州、绍兴、南充。

由此可以看出，上述政策更像是针对三四线城市城市量身定做的。北京、上海这种超大城市，通过积分方式落户，吸引的是高端人才，限制的则是低端外来人口。而像深圳、广州，由于其经济活力高，城市容纳力强，人口处于不断流入状态。而对于重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州、西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春等热点二线大城市，在近两年也开始逐渐放宽落户限制。

除了上述城市以外，剩下的城市，必须全面取消落户限制。根据统计局数据显示，截至2018年末，我国城市个数达到672个，其中，地级以上城市297个，县级市375个。

“抢人”大战早已打响，

二线城市落户限制明显放松

虽然此次从中央层面明确了一些城市或取消或放宽落户限制，但是，实际上，在一些中小城市落户，并非难事，甚至许多农村户籍人口不愿意在城市落户。

以2010年的重庆为例，当年重庆统筹城乡户籍制度改革，要求各高校的农业户籍学生转为城镇户籍。后来演变成“强制转户”的现象，引起媒体广泛关注。

如果把目光放在近些年，在经济下行压力加大、人口老龄化加速的背景下，部分二三线城市面临人口外流局面。从2017年开始，一些城市打响了“抢人”大战。从西安到武汉，从厦门到天津，这场“抢人大战”在2018年5月天津启动“海河英才”行动计划一夜吸引30多万人后，达到高潮。

从易居研究院的调研报告中可以看出，西安成为“抢人大战”中的冠军，其2017年和2018年户籍人口增速分别达到了9.8%和9%，成为一座人口破千万的大城市。其次是厦门和武汉。此外，包括杭州、南京、成都、合肥、郑州、长沙在内的一些热点二线城市，近两年户籍人口增速也很快，这很大程度上归功于人才新政的实施和落户门槛的降低。

但“抢人大战”远未结束。今年，西安、南京、杭州、宁波、青岛等城市又再次降低人才落户门槛。仅12月，就有武汉、沈阳、郑州三个城市出台政策，降低落户门槛。

以省为单位来看，在2018年的常住人口增长榜上，人口第一大省广东仍牢牢占据首位，去年末广东常住人口增长数和净流入分别为177万、84.24万；浙江紧随其后，虽然人口增长绝对数不及广东省的一半，但人口增速相当，广东增速为1.59%，浙江为1.41%；第三位则是安徽，增加68.8万人。

在这些经济发展相对较好的城市面前，这些“Ⅱ型大城市”放宽落户限制究竟会吸引多少人落户，其效果很难测定。

但专家分析认为，这释放了一个信号，放宽户籍制度，让人才更好地流动，促进人才的合理布局。尤其是在中国经济下行压力加大的背景下，通过减少劳动力流动的阻碍，促进地区经济发展，还有利于缓解当前的结构性就业矛盾。

落户放宽，有利于房地产市场？

落户政策放宽会在一定程度上促进户籍人口城镇化率的提升。上述政策的出台，一定程度上，也是实现2020年要有1亿人在城镇落户的目标。落户之后，“新市民”面临的首要需求就是“住”。因此，此次意见出台后，有人就提出疑问，是不是房地产市场又要火爆起来？

放开落户政策限制，似乎为已经降温的房地产市场撕开了一个上涨的口子。尤其是一些地方放松户籍限制的同时，也将房地产作为吸引人才落户的一个因子。

以西安为例，2017年3月西安发布“史上最宽松”落户政策，并在此后两年内七次升级调整人才引进落户政策。爆发式的人口流入带来了大量的购房需求，西安的新建商品住宅价格曾连续39个月环比、连续41个月同比保持上涨态势。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次政策的出发点是促进人口流动，但客观上也会释放新的购房需求，有利于降低三四线城市的库存压力，对2020年房地产市场的活跃度有积极作用。

易居研究院中国百城库存报告显示，截至2019年11月底，三类城市(一线、二线、三四线)、共计100个城市的新建商品住宅库存总量分别为2799万平方米、24157万平方米和20403万平方米，环比增速分别为3.7%、3.1%和0.3%，同比增速分别为3.2%、6.0%和5.7%。

从三类城市数据可以看出，三类城市都已步入库存同比正增长的通道之中。其中一线城市同比正增长持续了18个月，二线城市持续了7个月，三四线城市则持续了13个月。这也说明三类城市都面临了新的库存压力。

严跃进称，“客观上说，当前房地产市场也面临着购房需求不足等困惑，新库存压力开始增加。对于当前一些三四线城市来说，尤其是人口规模在300万以下的城市，积极去库存很关键。”

但也有不同意见指出，一些三四线城市发展动力弱，若非中心城市带动，对年轻人口尤其是一些高层次人才的吸引力并不强，在这种情况下，仍会持续面临人口不断流出的窘境。尤其对一些转型的资源型城市和典型的资源枯竭城市而言，这些城市即便没有落户限制，吸引人和留住人的能力也较弱，更别提消化房地产库存市场了。

政策发布后，12月26日的房地产板块多股涨停。光大地产分析师何缅南认为，短期来看，放宽落户限制、引进人才政策有助于提振市场情绪。叠加“因城施策”合理引导需求，预计调控时间较长的二线城市2020年销售面积同比增长10%，将明显跑赢全国房地产市场。从中长期来看，二线城市是我国新型城镇化都市圈/城市群发展的重要方向，未来在人口、资本、土地、产业等多方面要素的支持下，城市基本面前景向好，购房需求具备较强支撑。

未来十几年，二线城市人口规模从几百万走向千万级别，将是大概率事件。 随着二三四线城市落户政策放宽，未来人口流动将更加自由，城镇化水平也有望在2020年达到60%左右。

在提升城镇化率的同时，对于各地地方政府而言，应该做好落户人口的社保、住房等配套措施。此次《意见》也明确要求：推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

“抢人”过后，如何“留人”才是一个城市发展更应该考虑的问题。户口簿只是一张纸，但这张纸背后包含的一切，才是“留人”的关键。

(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)